优先发展战略必须长期坚持下去。同时，新的阶段当有新的姿态，应将内涵式发展确立为教育发展的另一个战略，形成教育优先发展、内涵式发展“双战略”。    

   说到教育发展，人们很容易想到优先发展。优先发展自党的十四大以来一直是我国教育的发展战略。在这个战略驱动下，我国已经建成了世界最大规模的教育体系，教育事业总体水平进入世界中上行列。因此，优先发展战略必须长期坚持下去。同时，新的阶段当有新的姿态，应将内涵式发展确立为教育发展的另一个战略，形成教育优先发展、内涵式发展“双战略”。    

 

   老话题与新使命  

   在政策话语中，内涵发展并不是新话题，至今已有二十多年。    

1993年《中国教育改革和发展纲要》提出，“高等教育的发展，要坚持走内涵发展为主的道路，努力提高办学效益。”这应该是第一次提出内涵发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》在工作方针部分阐释“教育质量”时，指出“树立以提高质量为核心的教育发展观，注重教育内涵发展，鼓励学校办出特色、办出水平，出名师，育英才。”不仅将内涵发展的适用对象从高等教育扩至整个教育事业，而且明确把提高质量作为内涵发展的核心，迈出了对内涵发展进行界定的第一步。2011年第十七届中共中央政治局第二十六次集体学习时指出，要着力推进教育内涵式发展，坚持走以促进公平和提高质量为重点的内涵式发展道路。这个论述更进一步，提出了内涵发展的“两个基本点”，丰富了内涵发展的内涵。2012年党的十八大报告提出“推动高等教育内涵式发展”，再次将内涵发展聚焦到了高等教育。    

   从这个历程看，内涵式发展的演进表现出了三个特征，议程时有时无、含义时大时小、对象时宽时窄。尽管政策含义不太稳定，但至少表明了人们对内涵式发展的追求从未停步。现在在更高层次上讨论教育的内涵式发展，既有政策要求，也有理论诉求，还有实践需求。    

   从政策要求上看，内涵式发展凸显了“五大发展理念”。党的十八届五中全会强调，实现“十三五”时期发展目标，破解发展难题，厚植发展优势，必须牢固树立并切实贯彻创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念。教育系统贯彻落实“五大发展理念”，就要推动教育创新发展，以新“创”新，以新“育”新；就要推动教育协调发展，补齐短板，优化结构；就要推动教育绿色发展，改变学习时间长、机会成本高的发展模式；就要推动教育开放发展，在世界教育舞台上找坐标、比实力；就要推动教育共享发展，以人民为中心，增强老百姓的教育公平感、获得感。这样的发展就是内涵式发展。    

   从理论诉求上看，内涵式发展体现了新的发展理论。学术界集中关注发展问题已有半个多世纪，先后提出了若干发展理论，如经典现代化理论、依附理论和世界体系理论，其总体特征是经济增长、西方中心、线性进步等。随后出现了一些新范式。比如英克尔斯提出人的现代化是现代化的核心，罗马俱乐部警告增长的极限，阿马迪亚·森提出发展的真正目的是为了扩展人的自由的程度，明茨伯格等提出内源性发展，等等。这些新的发展理论在反思发展意义的基础上，把文化、价值、代价等范畴引入发展，更加注重人的发展、内源性发展、可持续发展以及发展的效益等。内涵式发展的旨趣正在于此。    

   从实践需求上看，内涵式发展适应了我国教育转型。无论是目标导向，还是问题导向，我国教育都亟需转型。一方面，我国教育规模大、体系全、普及率高，2011年全面普及义务教育，2015年学前教育毛入园率75.0%，高中阶段毛入学率87%，高等教育毛入学率40%，已是世界教育大国。新的目标不应再求“大”，应转向“强”，向世界教育中心迈进，而“强”必然强在“内涵”上。另一方面，我国教育发展很不平衡，优质教育资源无法满足人们“上好学”的需要，教育活力不足，获得教育结果的成本过高。在2016-2017年全球竞争力指数排名中，我国综合竞争力在138个经济体中处于第28位，但就教育质量指标看，我国初等教育质量排第47位，教育体系质量排第63位，数学和科学质量排第50位，学校管理质量排第61位，远远低于我国综合竞争力排名。解决这些问题要依靠内涵式发展。    

 

   谁之内涵，何种发展  

   教育发展的根本问题是“实现什么样的发展、怎样发展、为谁发展”，主要范畴是发展道路、发展主体和发展目的，基本关系是“中-外、政-校、人-物”关系。与外延发展不同，内涵式发展是对根本问题、发展范畴和基本关系的另一种解读。    

   从“中-外”关系角度把握发展道路，内涵式发展更加强调弘扬中国传统。在发展理论中，一个大的争论是，发展到底由外铄还是内驱。实践表明，外铄并没有带来真正的发展，典型的就是出现了“拉美化”现象。不同的国家有不同的历史传统、文化价值、发展基础和制度环境等，理应有自己独特的发展道路。中国教育要避免“拉美化”，就必须更加突出中国传统，扎根中国大地办教育。弘扬中国传统的过程，就是确立中国教育优势的过程，也是增强中国教育自信的过程。当然，强调中国传统，必须处理好中国传统与世界水平的关系。面向世界是现代教育应有的姿态，是中国教育多年的政策，但面向世界并不意味着欧美化，而是要在世界坐标里定位和发展中国教育。    

   从“政-校”关系角度把握发展主体，内涵式发展更加强调学校转型升级。学校是教育的基本单元，没有现代学校就没有现代教育，没有一流学校就没有一流教育。现实生活中，家庭择教多是择校，社会评教多是评校，老百姓教育获得感多是学校获得感。内涵式发展做的是学校的文章，倡导学校是发展的主体。并不是所有立足学校的发展都是内涵式发展，只有把资源配置到学校品质提升上来的发展才是内涵式发展。学校转型升级需要两个条件，对各级政府来说，需要多放权、真放权，让学校能够按照人才成长规律、教育教学规律、办学规律，自主办学、主动发展。对各级学校来说，需要转向全面提高质量的发展之路，中小学要注重发展的效益，减轻学生过重负担，降低机会成本；高校要注重发展的水平，突出教学中心，严把学生“出口关”。    

   从“人-物”关系角度把握发展目的，内涵式发展更加强调学生全面发展。从词源上说，上所施下所效为教，养子使作善为育。教育的本初功能是育人，第一任务还是育人，其他功能任务都是衍生的。但是，人们似乎走得太远，以至于忘记了为什么而出发。现在提出内涵式发展更加强调学生全面发展，一方面是不忘初心、回归本质，另一方面是纠正偏差，既纠正“见物不见人”的问题，又纠正学生发展不全面、不可持续的问题。学生全面发展，应是德智体美各方面素质的整体提升，并充分发挥劳动教育在这个过程中的作用。促进学生全面发展，最重要的是坚持立德树人，创新育人模式，既教书又育人，既育才又育人。    

 

   寻找“桥和船”  

   这里既要明确推进内涵式发展的路径，还要明确每个路径的抓手。    

立足学生表现提高质量。教育发展得好的国家，无一例外都注重质量、胜在质量。通俗地讲，符合要求是质量，提高水平是质量，彰显特色是质量。联合国儿童基金会在《定义教育质量》中提出了学习者、环境、内容、过程和结果的质量分析框架。联合国教科文组织的《全球监测报告2005：全民教育》也建构了教育质量的框架，即学习者特征、能动性投入和结果，以及与这三个要素相互作用的环境。能动性投入主要包括教材、教学、教师和学校治理等。可见，教育质量最直接的表征是学生表现，最直接的影响因素是课程教学、教师和学习环境等。抓住了这四个方面，就抓住了质量的根本。提高教育质量要始终把促进学生全面发展、健康成长作为出发点和落脚点，着力提高学生的关键能力和综合素质。以课程改革为立德树人的突破口，深化大、中、小学课程改革，特别是推动大学教学方法改革破冰和职业学校课程改革破题。吸引优秀人才从教，提高师范技能，严格教师资格，创新教师培训，完善教师管理。学校要成为提高教育质量的主体，以质量立校、兴校、强校。政府要加快完善各级各类教育的质量标准，依据标准全面开展质量监测，并向社会公开发布。    

   运用精准思想促进公平。学术上研究教育公平已有二十多年，政策上关注教育公平也有十年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020）》将其作为基本教育政策，实践上推进教育公平取得了重大进展。但是，教育公平问题依然是教育热点、难点问题。应运用精准思想促进教育公平。教育公平大致有三种分析维度，即缩小城乡、区域、校际、人群教育差距，教育机会、过程和结果公平，以及教育权利、机会和规则公平。从第一种维度看，应将缩小校际差距作为优先级，填谷不削峰，这个差距缩小了，其他几个差距随之缩小。从第二种维度看，应把机会公平和过程公平并举，逐步从形式公平走向实质公平。从第三种维度看，应把规则公平作为重点，围绕公平定规则，利用规则保公平。当然，倾斜始终是促进公平的重要思路和办法，通过倾斜让处境不利孩子的教育利益最大化。    

   服务国计民生优化结构。总体上说，目前教育结构呈现出“普强职弱、公大民小、城挤乡空、东快西慢”特点。教育是“五位一体”总体布局的有机组成部分，既是国计也是民生。结构决定功能，由于教育结构不尽合理，教育国计民生的功能没有整体发挥出来，导致“教育只是民生”的错觉。当前，推进供给侧结构性改革是我国经济社会发展的主线。教育本在供给侧，亟待一场结构性改革。应在国家层面而不是教育部门层面系统改革职业教育，提高职业教育质量，优化普职教育结构。引导社会资本进入教育领域，支持民办教育高端定位、差异发展，优化公、民办教育结构。针对乡村教育“建筑最美”却“人气最虚”的严峻现实，重新定位乡村教育，积极发展乡村老年教育、社区教育等，发挥乡村教育在乡村治理中的教化功能，优化城乡教育结构。各种政策应持续有力地向中西部倾斜，加快振兴中西部教育，优化区域教育结构。随着互联网深入发展，线上教育方兴未艾，教育样态结构正在发生变化，有关政策须未雨绸缪。还有一些结构，如层级结构、专业结构等，也有优化的空间。    

   依靠改革创新增强活力。教育活力包括教育体系活力和学校活力两个部分。活力不同于质量，比如有升学率了，未必有活力；活力也不同于公平，比如均衡发展一体化了，未必有活力。学校“千校一面”，教育的过程像“流水线”、结果像“标准件”等，说的其实就是活力不足的问题。所以活力与质量、公平有关，但又是相对独立的“第三只眼”。教育体系活力主要表现在纵向有衔接、横向有沟通、进出有弹性。增强教育体系活力的重点应是加强普职沟通，建起便利的“立交桥”；促进各种学习渠道的畅通，实行弹性学制；加强与经济社会联通，增强教育的引领性与适应性。学校活力主要表现在教师胜任力、学生自主性、治理开放度和水平认同感四个方面。增强学校活力就要对准这四个方面，创新体制机制，增强校长教师实践智慧，建立新型教与学关系，推进学校治理现代化，办好每一所学校。    

   期待不久的将来，人们谈论教育发展，都讲两句话——优先发展与内涵式发展。    

   （作者邓友超    中国教科院教育理论研究所所长、研究员）