以省级教育统筹推进教育领域综合改革
李立国
党的十八大报告提出“深化教育领域综合改革”，符合教育规律和我国当前教育改革的实际，这既是对改革目标的要求，也是对改革方式的总结。教育是社会大系统的一个子系统，并且是一个越来越重要的子系统，教育改革不能“就教育论教育”，必须“跳出教育看教育”，从经济社会发展的全局看待教育改革。其次，教育系统本身就是一个复杂的体系，从幼儿教育初等教育、中等教育到高等教育、继续教育，改革一个方面就会涉及到其他教育，任何一项教育改革，几乎都是综合改革。如何推进教育领域的综合改革，要依靠体制机制创新，其中，加强省级教育统筹是推进综合改革的重要推手。
省（自治区、直辖市）是我国地方行政建制的最高层级，是相对独立的经济社会发展的规划单位，具有较大的行政调控能力。省级教育统筹的“省级”并不仅指省级教育行政机构，即省教育厅，而是包括省委省政府，省人大以及省级与教育发展相关的职能部门。省级教育统筹的关键是“统筹”。省级统筹管理到教育的各个方面，包括学前教育、义务教育、高中教育、职业教育、特殊教育、高等教育、成人教育及终身教育等。省级政府要确立本省教育的基本原则、目标和责任、基本要求和衡量教育发展的标准等。教育的特点和我国当前教育发展的阶段，决定了要以综合改革为手段推动教育领域的各项改革，而综合改革的突破口之一就是加强省级教育统筹，通过省级统筹，切实推进教育与经济社会发展的联系，统筹推进教育领域的各项改革。同时，省级教育统筹是推进政府职能转变和管理创新的重要举措，既是教育体制改革的重点，也是改革的难点。如何加强省级教育统筹，推进综合改革，特提出以下政策建议：
一、 强化省级政府对各级各类教育的统筹
在协调各级各类教育的发展中，省级政府能够更好的结合本省需求，在不同的发展阶段，针对各层次教育，面对不同发展问题提出相应的对策，提高管理水平和办学质量，从而保障全省各级各类教育发展的公平性、均衡性以及高效性。省级政府统筹区域内各级各类教育改革发展，根据本地的实际情况，明确省以下各级政府的教育职责。实施省级政府教育统筹综合改革试点，推动中央各有关部门向省级政府下放审批权。具体来说，省级政府要统筹管理义务教育，推进城乡义务教育均衡发展，依法落实发展义务教育的财政责任；促进普通高中和中等职业学校合理分布，加快普及高中阶段教育，重点扶持困难地区高中阶段教育发展；促进省域内职业教育协调发展和资源共享，支持行业、企业发展职业教育。完善以省级政府为主管理高等教育的体制，合理设置和调整高等学校及学科、专业布局，提高管理水平和办学质量。积极推动中央部委院校的省部共建，推动部属院校为地方经济社会发展服务。进一步明确教育部、其他中央部委和省级政府管理高等学校的职责和权限。研究制订省级政府依法审批设立专科学历高等学校的具体办法。
二、 加强省级政府各部门之间的统筹协调
建立一个能够统筹全省各部门的联动工作机制是实现省域内教育统筹的前提。我国加强省级政府教育统筹，有必要借鉴国际经验，立足中国国情，构建起省级教育决策、执行与监管相互配合的教育行政运转机制。教育的改革与发展不仅仅是教育行政部门责任与义务，涉及各个社会层面，包括就业制度改革、户籍制度改革、社会保障制度改革等。省级政府教育统筹综合改革的实施要坚持以政府为主导，要建立政府统筹协调、各部门联动的工作体制，切实将省级政府教育统筹综合改革各项任务落到实处。2010年成立的国家教育体制改革领导小组组长由国务委员刘延东同志担任，其成员单位包括中央组织部、中央宣传部、中央编办、发改委、教育部、科技部、工业和信息化部等20个部门，这种组织架构充分地调动了政府各职能部门发展教育事业积极性，显示出了政府全面推进教育事业改革的决心。在进地方教育改革发展过程中，也绝对不能仅仅依靠地方教育行政部门自身的努力，它是举全之力，自上而下的“举省改革”，可以说，教育改革牵一发而动全身，反之，“全身”中的某部位失灵，教育改革就会受阻。因此，加强省级政府教育统筹，也必须加强对全省教育工作联动工作机制实行顶层设计，形成省级人民政府主导，各职能部门广泛参与的决策领导体制这不仅有利于相关教育政策的研究与制定，也有利于相关政策的执行与后续监督。
三、 加强教育决策咨询机构建设
教育政策的制定直接影响到教育改革与发展的方向及进程，教育政策的制定虽然是政府部门的权力与义务，但政策制定的参与人不能仅仅局限于政府部门，而要包含社会团体、全体公民共同参与。对于地方教育事业发展而言，如何能够将中央教育政策与地方政府教育举措相融合，如何能够保障教育决策更加适应经济社会发展重大需求、更加符合教育自身规律、更好地反映社情民意，实现教育政策的民主性、科学性与全面性，必须加强教育决策咨询机构建设。2010年，我国成立了国家教育咨询委员会，各地方政府也积极筹备建立地方教育咨询委员会，如广东与云南先后成立了地方教育咨询委员会，对省域内教育统筹改革过程进行指导、监督、评估与论证，同时在推进教育综合改革特别是重大教育政策、重大改革事项中积极开展调查研究、论证评议等，为地方政府提供咨询意见和决策建议。教育咨询委员会在一定程度上强化了教育决策机制，提高了教育决策水平，是实现省级政府教育统筹顺利开展的重要保障。
与美国、日本的教育咨询与审议机构相比，我国目前的教育咨询体系还有很大的不足。因此，在保证咨询机构具有相对独立性，减少不必要的行政干预的同时，还要优化教育委员会的成员结构，不仅要有教育界的专家，还有经济、文化各界的专家，以及各级行政管理人员和教师、学生家长代表等广泛的参与群体，使其更好的发挥在决策咨询中的作用。
四、完善省级政府教育统筹下的教育财政体制
省级政府教育财政体制是省级政府教育统筹的重要组成部分，对教育经费的分配与管理是省级政府对各级各类教育管理的主要方式。从我国从财政结构的变化来看，自1994年分税制后，随着我国各级政府财政收入关系的变化，就全国大多数省级财政的情况来看，以人均财力为标准，省级财力远远高于市、县级政府，由于经济发展水平不同，除发达地区外，大多数的市、县级政府所拥有的财力与物力，无法承担区域内教育发展的需求，因此为了保证各级各类教育的协调发展，必须加大省级政府教育财政的统筹力度。同时，实行省级统筹，让省级政府承担教育主要财政责任，在减轻市、县级政府财政压力的同时也不会对省级财政构成太大压力。
目前，由于我国东西部经济发展水平与教育规模有较大差异，造成了各地区对教育投入水平也有较大的差异，但作为区域内教育事业发展的首要责任人，省级政府应主动承担区域内教育投入的责任与义务，坚决执行国家增加教育经费的相关政策，在逐年加大财政性教育经费投入时应更加注重教育经费的结构优化及监管。各省应根据自身实际情况，在合理界定省级与地方政府事权的基础上，以“注重公平，提高效率”为原则，制定出不同的省以下财政收入分配体制，在地区经济发展差异较大的省份，应注重平衡地区间的差异，完善省内教育转移支付体系。同时，应加快教育财政相关的政策与立法工作，尽早制定《教育投人法》，完善我国的教育财政法规体系，使教育经费的筹集、负担、分配和使用都有法可依，责任明确，从而推进教育财政决策的民主化、法制化。
五、科学认识省级统筹与教育管理职能转变
转变政府职能，并不意味着简单的理解为削弱政府职能、政府要少管或不管为好。这是一种错误认识。转变政府职能，不适应、不符合当前我国教育改革与发展的管理职能当然要弱化、淡化、转移、下放，但这并不意味着政府权力全面下放。相反，适应和符合教育改革发展要求的某些管理职能不仅不能弱化，而是要加强，比如学前教育、特殊教育、终身教育的管理职责。因此，一方面要坚决地转移、下放、弱化某些阻碍教育改革发展的教育管理职能，同时又要坚决地健全和强化符合教育改革发展要求的某些职能。加强省级教育统筹就是要科学转变教育管理职能。教育是公共产品或准公共产品，政府承担着发展教育的职责。我国当前处于教育改革发展的关键时期，政府改革教育的责任重大。根据我国现阶段教育发展状况和我国国情，转变政府职能的重点是简政放权，要对现有的教育行政职权进行深入的研究，根据权力的性质和种类，把权力下放给学校、下放给地方政府，下放给社会和市场。但是，下放权力并不意味着政府在管理教育方面软弱无力和无所作为，也不意味着放手不管和放弃职责。“大社会小政府”的模式不适应中国国情，也不适用于教育行政管理部门，不能把这一模式神圣化、固定化。当然，这也不意味着政府的机构要庞大，人员要增加，机构要增设。因为，包括省级在内的教育行政部门的大小只是表象，根本在于强弱。政府管理教育能力的强弱才是更深层、更根本、更基础的因素，要真正把管理和服务落到实处，提高执行力，提高效率，推动教育改革和发展，这才是“强”的体现。
（来源：《清华大学教育研究》，2013年第1期）
