高校治理改革：怎么做才是“真改革”

 

目前，我国的高等教育迎来了再一次不可多得的发展机遇，同时也面临着一个酝酿下一步行动的、异常关键的改革窗口期。一方面，伴随着大学学术委员会规程、理事会规程以及党委领导下的校长负责制等政策的相继推出，许多高校核准通过了具有“大学宪法”之称的大学章程，北大清华等高校还率先推出了具有改革风向标意义的综合改革方案。这些改革举措在理顺政府和高校的关系，改变目前的行政治校模式，从而实现对高校的现代化治理等方面迈出了重要且关键的一步；但另一方面，随着我国高等教育近些年来的快速发展，我们的高校成了一个远比西方高校复杂得多的社会组织，这种复杂不仅是因为它们大都有着巨大的办学规模以及众多的部门机构，还是一个承载着社会各界多元需求和关切的教学科研组织。更让人纠结的是，它们还普遍留存着常被诟病的“衙门作风”以及与其他事业单位类似的“流弊”，如机构臃肿、人浮于事等等，这些盘根错节地搅缠在一起，使高校面临的问题很难分得清是纯粹的教育问题，还是社会问题，抑或是其他问题。

习近平总书记说：“改革是问题倒逼而生，又在不断解决问题中深化。”此话富含哲理且切合实际，对目前处在关键阶段的高校治理改革来讲同样具有重要启示和借鉴意义。针对我国高校业已累积的改革难题以及过往改革实践中存在的“高开低走”甚至被指摘为“无改革”或“伪改革”的历史教训，新一轮的“综合改革”最需要的就是把这次步调比以往明显加快的改革转化为实实在在解决问题、动真格的“真改革”，而要实现“真改革”，当下还应以“自上而下”的改革为主，继续强化和落实政府作为改革推进者的主体地位，并建立起以大学校长领导力为主要驱动力的问题突破机制。

建立以政府为第一逻辑和责任主体的问题推进机

随着教育部《关于深入推进教育管办评分离、促进政府职能转变的若干意见》的实施，高校必将从中获得更多、更大、更明确的筹划自身改革的自主权。但是，大学自治的强调并不意味着政府的缺位，尤其在当前改革的推进期、深化期更是如此。由于我国高校还远未成为有自主办学能力、能够自我发展、自我约束的主体，且内、外部利益关系庞杂，还由于政府掌握着改革的资源和权力，为此还需要继续强化和落实政府作为改革第一逻辑主体和第一责任主体的地位，将政府由过去的“给予空间”和“放权”过渡到建立改革的推进机制，并安排、维护好制度，这既是保障改革沿着正确方向行进以及改革效率的必要之举，也是促进改革实践中问题解决的关键。

具体而言，政府一是要履行好对改革执行的领导和组织，以强化改革的可持续性。一方面，在目前我国还未能推行大学校长遴选制的情况下，政府须严格按照《党政领导干部选拔任用工作条例》，担负起高校领导人的选人用人责任，保护和大力扶持他们依据大学章程所进行的内部治理结构改革以及治理能力提升的探索和实践，使他们有能力承接政府下放的权力和责任，并树立对改革的信心，同时也要防止其遇到困难“躲着走”、不作为、不担当；另一方面，针对改革越到基层就越难执行的这一普遍性问题，政府还要担负起纠正和监控政策落实情况的责任，要有专职机构和人员直接监控高校的改革进程、评估改革成效，防止高校搞选择性落实、象征性或“走过场”式执行，并强化在放权后容易在招生、项目评审、人员聘用、校园基础设施建设等滋生腐败流域的监督。此外，政府还要通过开放式的组织宣传和动员，营造改革氛围，强化改革成果的可预见性，以赢得公众对高校治理改革的支持。

二是督促高校办学信息公开，以促进高校依法治校、强化自身管理。一项改革的成功，一定要有压力，不仅要来自上、来自下，还要来自外在的公开的、透明的监督。高校治理改革自然也不例外。为此，政府要针对《高等学校信息公开办法》2010年9月实施以来很多规定形同虚设、没有对高校信息公开起到预期的规范和监督作用的现状，以落实新近颁布的《高等学校信息公开事项清单》为契机，督促高校按照“向谁公开”“公开什么”“如何公开”“何时公开”的具体要求公开招生考试、财务资产、人事师资、教学质量等相关数据。而就某一类数据来讲，还要明细公开事项，防止高校只是选择性地公开。与此同时，政府还要督促高校利用成立或完善理事会的时机，以开放的心态纳入社会力量直接参与学校的管理、监督和评价，防止理事会成为摆设。

三是积极培育相关社会组织，使其成为改革所能借力的重要主体。针对已有教育评估院、教育研究院、学会、协会等相关社会组织远未成为显而易见的意见中心，且未能有效行使其评议和监督、表达相关主体诉求、提供教育公共产品等职能的状况，政府一方面要利用国家近期推动新一轮事业单位改革的契机，划清其与政府之间的边界，在名称、业务、人员编制、财务等方面与政府“脱钩”以保持其应有的独立性，并以政府让渡部分职能、购买服务的方式扶持其发展；另一方面要促使其改革其内部组织形式（如实行内部法人治理结构），建立信息披露制度，并把其纳入到国家民政、税务、金融、审计、纪检、监察与预防腐败等部门的综合监管和联合执法行动中，防止和惩治其在参与高校治理过程中可能出现的摊派会费、收受好处、出具虚假报告等违规行为。

建立以大学校长领导力为主要驱动力的问题突破机制

高校治理问题的最终解决最终还是要靠作为改革主体的高校。但越来越多的研究及历史经验表明，高校的有效治理不仅取决于治理结构，更与其治理过程有着更为紧密的关联。在这一过程中，大学校长的领导力至关重要，这对于内部运作模式改革开始提上议事议程、处在寻找并应对治理“痛点”阶段的高校治理改革来讲更是如此。为此，对全面负责教学、科研和行政管理工作的大学校长来讲，要执行已出台的改革方案，则意味着今后不能再像以往那样只“盯”在上面，更不能做官样文章，而是到了展现自己改革决心和意志的时候了。

大学校长的领导力不仅体现为一种执行及贯彻政策的力度和效率，也是一种在当前治理困局中改造学校陈习陋规的能力。但要保障大学校长有足够的领导力且能正确地体现出来，就要以国家近期颁布的有关党委领导下校长负责制的实施意见以及学术委员会规程、教代会制度、学代会制度为依据，从健全议事规则入手，实行横向分权模式改革，即将校长办公会与校党委常委会、教学科研系统在体制上分开，明确各自的议事范围（“做什么”）、议事人员（“谁来做”）以及议事程序（“如何做”）。与此同时，还要建立能供有关各方就“大事怎么定、资源怎么配”等重大、关键问题展开沟通与对话的协调议事机构，并以制度化的形式保障这种沟通与对话能够经常地进行。这种体制上的安排和设计既可以保障大学校长由于其他方的制衡而不至于做错事，又能够在相互合作、形成共识中做大事。

首先，大学校长的领导力必须落实到提升行政机构的办事效率上来。一方面，要针对二级职能机构存在的人浮于事、形式主义、苦乐不均、效率低下的现状，面向教学、科研要求和师生需求调整职能部门设置和人员配置，将从中分流出来富余人员添补到教学科研组织中的服务支撑体系以及所建立的横向、纵向协调议事机构之中；另一方面，要领导二级职能机构进行治理能力建设，优化其对教学、科研的支持与服务的机制与流程，即立足师生的发展需求，将改革问题细化并列出问题清单，设计好优先结果性目标以及相应的行动方案、路线图、时间表，明确机构工作目标、行动与总目标实现的关系，做好各机构之间的协同配合。与此同时，还要做好逐项改革任务的责任分解，明确需要为之负责的机构和个人，把“是不是在改革”“改革到底解决了什么问题”作为重要考核内容纳入到二级职能机构绩效管理体系中去，并在校内建立在改革问题上“不作为”的多层面、多方位的问责机制。

其次，大学校长的领导力必须落实到激发基层学术组织的积极性上来。大学校长首先要针对以往权力过于集中学校行政管理层、校院两级权责关系不对等的现状，以激励为本，逐步展开院长（系主任）的公开选聘以及有退出机制的教师聘用制，进一步扩大各院系等基础学术组织的自治范围，鼓励并支持它们能够按照各自学科领域的特点和规律办出特色、展现活力，并整合学术资源，在校内外设立协同创新中心。与此同时，针对基层学术组织意见表达比较充分但是意见综合却没有合适的操作平台的现状，打通基层学术组织与学术委员会、教代会以及学代会组织的通道，以便于强化学术治理中的意见综合，这样一方面可防止学术委员会在行政力量退出后有成为人们所担忧的虚化的、自娱自乐的“清谈馆”，并防止少数或个别学术精英以所谓“专家评审”“程序正确”的名义瓜分、垄断学术资源，使学术委员会真正成为一个发挥学者群体智慧、表达和维护学者权益的机构；另一方面，还能促使它们以学生为中心完善内部治理，建立以学生自主学习为中心的资源配置模式和教学模式，扭转一些教授懒散的教学状态，并改变教学总不受教师重视尤其是用科研去敷衍教学的现状。

总之，对于目前步入攻坚阶段的高校治理改革，当下还应以“自上而下”的改革为主，既不能要搞弯弯绕、“虚晃一枪”或浅尝辄止的改革，也不能要不注重节奏和分寸、一刀切式的改革，更不能要仅仅有鼓舞人心的口号和方案、一遇阻力就停滞不前的改革。改革，必须敢于直面问题，切实解决问题，否则，就只能永远停留在问题的边缘，被各方寄予厚望却最终蜕变成为“无改革”“伪改革”。

（注：本文系云南省哲社重点项目研究成果〔项目编号：ZDZZD201410〕，作者系云南大学高等教育研究院教授）